Снижать налоговое бремя недропользователей?

Вопросы налогообложения сырьевого сектора прокомментировал вице-министр финансов Марат Султангазиев

- Марат Елеусизович, я правильно понимаю, что вы, будучи вице-министром финансов, курируете деятельность Комитета государственных доходов?

-Да, совершенно верно. В мои функциональные обязанности входит курирование деятельности Комитета государственных доходов, который я до этого возглавлял.

- Я хочу поговорить о налогообложении недропользователей: какую долю в бюджете страны занимают поступления от нефтегазового и горнорудного секторов сегодня?

-В среднем доля поступлений в бюджет от нефтегазового и горнорудного секторов составляет около 40%. При этом следует учитывать, что недропользователи обеспечивают хорошими доходами своих поставщиков-сервисников, которые также оплачивают налоги в бюджет. Таким образом, общий эффект от деятельности недропользователей обеспечивает около половины всех поступлений в бюджет страны. Соответственно, налогообложение сферы недропользования имеет важное стратегическое значение.

- При этом политика налогообложения недропользователей часто менялась за всю историю независимости страны.

-Действительно, если вернуться в историю, то на заре независимости Казахстан гарантировал стабильность налогового режима контрактов на недропользование и заключал соглашения о разделе продукции. Это объяснялось тем, что Казахстан был новым игроком на мировом пространстве, взаимоотношение с которым несло в себе определенные риски. По мере развития экономики страны и совершенствования законодательства остро встал вопрос нарушенного баланса интересов государства и недропользователей. По результатам изучения международного опыта, проведения переговоров с недропользователями и независимыми международными консультантами с 1 января 2009 года все недропользователи, за исключением работающих в рамках СРП, начали исчислять налоги по текущему законодательству. Проведенная в этом направлении работа позволила изменить понимание инвесторов, что установление налогов относится к суверенному праву государства.

- Можете ли вы сказать, каким образом повлияла на экономику отмена налоговой стабильности по контрактам на недропользование?

- Анализ налогообложения недропользователей показал, что несмотря на переход на текущее налоговое законодательство, казахстанский сырьевой сектор сохранил привлекательность для иностранных инвесторов. Как нам известно, в отраслевых министерствах нет месторождений, которые не востребованы инвесторами.

- Марат Елеусизович, а если говорить о сегодняшнем налоговом законодательстве. Предусмотрены ли текущим Налоговым кодексом меры налогового стимулирования деятельности недропользования?

-Действующий Налоговый кодекс предусматривает несколько мер, улучшающих инвестиционный климат в сфере недропользования. С 1 января 2018 года отменен налог на сверхприбыль для недропользователей, осуществляющих разведку и добычу твердых полезных ископаемых; с 1 января 2018 года отменен платеж по возмещению исторических затрат для недропользователей, осуществляющих деятельность в рамках лицензии на разведку и добычу ТПИ; с 1 января 2019 года отменен бонус коммерческого обнаружения как вид налога для всех недропользователей; снижена ставка налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на олово с 6% до 3%. Это сделано для запуска разработки первого и пока единственного месторождения олова в Казахстане; для морских и сверхглубоких месторождений введен альтернативный налог на недропользование (АНН) взамен налога на сверхприбыль, НДПИ и платежа по возмещению исторических затрат.

Также есть стимулирующие меры по плате за пользование земельными участками, объектом обложения которой является участок недр. Продолжают действовать послабления по НДПИ для недропользователей, разрабатывающих низкорентабельные, высоковязкие, обводненные, малодебитные и выработанные месторождения.

- Какие, на ваш взгляд, проблемные вопросы в налогообложении недропользователей существуют сегодня?

- Сегодня инвесторами периодически поднимается вопрос замены НДПИ роялти с продаж для твердых полезных ископаемых с установлением ставки в зависимости от уровня переработки (чем глубже уровень переработки, тем ниже ставка налога). Но это несёт в себе ряд рисков для бюджета. Во-первых, диспропорция налоговой нагрузки на горно-металлургический комплекс (ГМК) – крупнейшие недропользователи ГМК, обеспечивающие свыше 90% всех поступлений, уже находятся на глубокой стадии переработки. Поэтому введение роялти с установлением ставок в зависимости от уровня переработки приведет к общему снижению налоговой нагрузки, поскольку крупнейшие недропользователи ГМК будут платить налоги по низким ставкам, а средние и малые недропользователи – по высоким. В то же время не будут учитываться нормативные и сверхнормативные потери, возникающие в процессе добычи, переработки (металлургии) и транспортировки полезных ископаемых.

Следует учитывать сложность администрирования объекта обложения роялти – определение объёма полезных ископаемых в готовой продукции, то есть содержание полезных ископаемых в реализованной готовой продукции будет определяться по данным покупателя, что некорректно, так как завод-приобретатель сырья имеет свои характеристики и особенности. Возможно необложение полезных ископаемых, которые не реализованы, но будут использованы налогоплательщиком для своей деятельности (например, использование добытого угля для производства стальной продукции).

Также есть риск необложения нереализуемых попутных полезных ископаемых и направляемых в отвалы основных полезных ископаемых. При этом данные запасы могут быть реализованы уже после завершения контракта. Возможно занижение стоимости реализации путём разделения добычи и переработки для снижения цены реализации, а также через создание «цепей» посредников при реализации на территории Казахстана.

- Можно ли говорить, что введение роялти приведет к потерям бюджета.

-Да, определенно это так.

- Следующий вопрос: как известно, Казахстан планирует применять стандарты Комитета международных стандартов отчетности о запасах твердых полезных ископаемых CRIRSCO (Committee for Mineral Reserves International Reporting Standards). Каким образом введение CRIRSCO отразится на налогообложении?

-Отмечу, что вопрос введения роялти тесно связан с вопросом перехода на международные стандарты подсчета запасов (CRIRSCO), которые учитывают только рентабельные для извлечения полезные ископаемые. То есть, если на сегодня НДПИ основан на ведении Государственного баланса запасов полезных ископаемых и по своей сути уплачивается за весь извлеченный из-под земли объём недр, который утрачивается безвозвратно, то сумма роялти будет зависеть исключительно от успешности недропользователя как предпринимателя, что будет нарушать принцип рационального и комплексного использования недр. Учитывая, что Кодексом о недрах положения о государственной экспертизе недр носят временный характер и действуют до 1 января 2024 года, до истечения данного срока необходимо проработать вопрос введения новой системы государственного учета запасов для целей налогообложения, либо сохранить действующий механизм ведения Государственного баланса запасов полезных ископаемых.

- Марат Елеусизович, какие ещё проблемные вопросы есть в отношении налогообложения недропользователей?

-Вопрос по введению альтернативного налога на недропользование (АНН) для всех нефтяных месторождений, расположенных на суше. Целью введения АНН для сверхглубоких и морских месторождений являлось сведение к минимуму налоговой нагрузки, у которых экономика проекта сложная и сверхзатратная. При этом методика расчета АНН, введенного взамен крупнейших трёх налогов, заложена таким образом, что АНН возникает только при нахождении цены нефти свыше 50 долларов и наличии налогооблагаемого дохода.

В связи с чем распространение АНН для всех нефтяных месторождений экономически не обосновано и приведет к колоссальным потерям как бюджета, так и Национального фонда. Мы должны думать не только о текущих задачах, но и не забывать о будущих поколениях. Что мы оставим им, если Казахстан откажется от налоговых поступлений от нефти. Инвестиции не должны быть ради инвестиций, нужно получать прибыль от деятельности инвесторов.

- Что вы думаете в отношении предложения по возврату стабильности налогового режима для недропользователей?

-Как я уже сказал, стабильность в мировой практике предоставляется государствами с несовершенной законодательной системой и с нестабильной политической властью. На сегодня Казахстан демонстрирует справедливую законодательную систему и стабильную политическую власть, которые совершенствуются из года в год, не отставая от мировых тенденций. Таким образом, такие предложения могут свести на нет усилия наших лидеров. Казахстан должен оставаться государством, которое оперативно реагирует на изменяющиеся мировые тенденции, а этого не добиться при возврате к стабильности налогового законодательства.

- Какие перспективы развития вы видите в области совершенствования налогообложения недропользователей?

-В целом анализ налоговой нагрузки недропользователей показал, что если в настоящее время уровень нагрузки на нефтегазовый сектор составляет около 25%, то горнодобывающий и горно-металлургический комплекс (ГМК) показывают около 9%. Как видно, нагрузка на ГМК, рассчитанная с учетом возврата НДС, достаточно низкая и находится на уровне несырьевого сектора экономики. Следует отметить, что цены на твердые полезные ископаемые в основном на сегодня превышают докризисный уровень. Мировая практика налогообложения недропользователей устроена таким образом, что налоговая нагрузка на сырьевой сектор экономики, как правило, превышает налоговую нагрузку несырьевого сектора, поскольку недропользователи пользуются стратегическими запасами страны и при подписании контрактов на недропользование берут на себя ряд обязательств, в том числе обязательство оплачивать природную ренту за пользование недрами.

При этом лучшая международная практика в области налогообложения горнорудного сектора (Канада, Австралия и Россия) подтверждает, что основным специальным налогом недропользователей является НДПИ (роялти), который не зависит от фактора производства и уплачивается за фактическое извлечение недр (природная рента). Учитывая, что НДПИ является специальным налогом недропользователей, который зависит от объёмов добычи, цены полезного ископаемого/себестоимости, максимально прост и прозрачен в администрировании, считаем, что увеличение налоговой нагрузки на недропользователей горнорудного сектора должно осуществляться путём увеличения ставок НДПИ на биржевые твердые полезные ископаемые/основные экспортные позиции на 60%.

Данная мера позволит увеличить дополнительные поступления около 120 млрд тенге и повысить общую нагрузку ГМК с 8-9% до 12%. Увеличение ставки НДПИ для ГМК частично позволит перекрыть потери республиканского бюджета от налоговых стимулов для МСБ, а также снизить сумму государственного заимствования для покрытия дефицита республиканского бюджета.

Также отмечу, что увеличение налоговой нагрузки не повлияет на конкурентоспособность данного сектора, поскольку только за 2017-2018 годы предприятиями сектора выплачено дивидендов за рубеж на общую сумму около 3 трлн тенге, что говорит о высокой маржинальности данного сектора экономики.

При этом все мы знаем из учебников экономической теории, что основной целью государства является эффективное перераспределение ресурсов из сверхдоходных секторов в нуждающиеся отрасли. Полученные средства можно будет направить на поддержку МСБ, особенно пострадавших в период пандемии.

- Марат Елеусизович, спасибо за содержательную беседу.