Не увлекаться внутренними займами для покрытия дефицита бюджета призывает ВАП

В противном случае это может привести к ускорению инфляции, полагают в аудиторской палате

По данным госаудиторов, дефицит республиканского бюджета по итогам 2022 года сложился в размере – 2 390,8 млрд тенге или 2,3% к ВВП.

«Показатель дефицита бюджета находится в пределах утверждённого Законом Республики Казахстан от 2 декабря 2021 года «О республиканском бюджете на 2022-2024 годы» лимита в размере 3,3% от ВВП. При уточнении республиканского бюджета в 2022 году показатель ненефтяного дефицита был пересмотрен в сторону увеличения: с первоначально утверждённого в 8,1% к ВВП или 7 043,7 млрд тенге до 10,2% к ВВП или 9 342,6 млрд тенге. Это формально позволило соблюдать установленный предел ненефтяного дефицита республиканского бюджета, зафиксировав его по итогам 2022 года в объёме 8 592,2 млрд тенге или 8,3% к ВВП. На увеличение данного показателя оказал влияние рост объёмов привлечения трансфертов из Национального фонда (с 2 950 до 4 580 млрд тенге или на 55%), что свидетельствует о высокой зависимости бюджета от нефтяного сектора», — отметили в ВАП.

На финансирование дефицита было использовано 2 390,8 млрд тенге, в том числе за счёт поступления займов – 4 035,2 млрд тенге, погашения займов – 1 574,4 млрд тенге, используемых остатков бюджетных средств в сумме (-) 70 млрд тенге.

В последние годы финансирование дефицита бюджета осуществляется преимущественно за счёт внутренних источников. В 2022 году на них пришлось 96,8%, в том числе государственные эмиссионные ценные бумаги:

• долгосрочные, со сроком обращения от 5 лет – 1 962,9 млрд тенге;

• среднесрочные, со сроком обращения от 1 до 5 лет – 1 005,2 млрд тенге;

• краткосрочные, со сроком обращения до 1 года – 175,9 млрд тенге;

• индексированные к ставке TONIA – 825,3 млрд тенге.

Валюта выпуска государственных ценных бумаг – тенге, держатели – участники внутреннего рынка ценных бумаг.

По данным Министерства финансов РК, по итогам 2022 года погашены внутренние займы на сумму 1 366,1 млрд тенге, в том числе государственные казначейские обязательства:

• краткосрочных (до 1 года) на 156,6 млрд тенге;

• среднесрочных (от 1 до 5 лет) на 420,2 млрд тенге;

• долгосрочных (от 5 лет) на 605,3 млрд тенге;

• долгосрочных сберегательных (от 5 лет) на 184,1 млрд тенге.

«Замещение внешних заимствований внутренним (рекомендация ВАП с 2018 года) позволяет уменьшить валютную нагрузку на бюджет и стоимость обслуживания долга. Вместе с тем в условиях мировой экономической турбулентности к наращиванию объёмов внутренних долговых обязательств также необходимо подходить рационально. При волатильности экономического роста, уязвимости казахстанской экономики от негативных внутренних и внешних факторов значительное увеличение внутреннего долга в структуре государственного долга может оказать негативное влияние на ускорение инфляции», — полагают в аудиторской палате.

Авторы заключения подчеркивают, что, по данным Нацбанка, риски отклонения инфляции от своих прогнозных значений остаются на высоком уровне. Так, остается выраженным риск инфляционного давления со стороны внутреннего спроса на фоне роста минимальной заработной платы и зарплат в бюджетном секторе, а также реализации крупных инфраструктурных проектов.

«В то же время, учитывая низкую фискальную дисциплину и периодический пересмотр в сторону увеличения государственных расходов, не исключается, что параметры бюджета в последующие годы могут быть дополнительно пересмотрены в сторону дальнейшего увеличения расходной части. Как следствие, это может стать дополнительным источником проинфляционного давления в экономике», — предупреждают в ВАП.

Вместе с тем мировая турбулентность оказывает непосредственное влияние на экономику. Согласно прогнозам Всемирного банка, представленным в докладе «Перспективы мировой экономики», в 2023 году темпы роста мировой экономики замедлятся до 1,7% и будут одними из самых низких за последние почти тридцать лет. В частности, прогнозируется, что темпы роста в регионе Европы и Центральной Азии будут незначительными. По Казахстану Всемирный банк констатирует рост экономики в 2022 году на 3,2%, к 2023 году ожидается увеличение до 3,5%, а к 2024 году — до 4%.

Почти четверть расходов социального блока обеспечены Нацфондом

Всплеск инфляции в 2022 году привёл к сокращению реальных доходов домохозяйств с низкими доходами и в дальнейшем — к увеличению бедности в стране. Согласно данным Бюро национальной статистики, уровень бедности в последние три года составляет 5,2%. Вместе с тем отмечается снижение потребления по всем основным продуктам питания в сравнении с 2021 годом (к примеру, потребление в среднем на душу населения хлебопродуктов и крупяных изделий в 2022 году составило 10,7 кг (в 2021 году – 11,1 кг), мяса и мясопродуктов – 6,5 кг (в 2021 году – 6,9 кг), молока и молочных продуктов – 18,9 кг (в 2021 году – 20,3 кг). При этом отмечается рост доли домохозяйств, идентифицирующих себя как «бедные», констатируют аудиторы. Так, по данным исследования Всемирного банка «Слушая Казахстан: мониторинг социально-экономического благополучия населения», самооценка опрашиваемых в качестве «бедного» на сентябрь 2022 года выросла до 25% (на декабрь 2020 года – 14%).

«Между тем геополитическая напряженность, ужесточение условий кредитования на мировых рынках привели к резкому сокращению фискального пространства и повышению долговой уязвимости. Это создает серьёзные риски для финансовой стабильности в странах с развивающейся экономикой и более высоким уровнем задолженности. Так, к примеру, 22% или 4 трлн тенге постоянных расходов социального характера в виде выплат пенсий и пособий формируются за счёт средств Нацфонда. При этом в последние годы наблюдается увеличивающаяся тенденция использования его средств», — подчеркивают в Высшей палате аудиторов.

Вести бюджет нужно с долгосрочным прогнозированием

В этой связи в вопросе увеличения внутреннего заимствования необходим взвешенный подход, предусматривающий переход от решения текущих бюджетных проблем к долгосрочному прогнозированию, считают в ВАП.

«В последние годы финансирование дефицита за счёт внешних источников уменьшилось. По сравнению с 2021 годом — в 17 раз (в 2021 году – 1 149 млрд тенге, в 2022 году – 66 млрд тенге), составив 1,6% в общем объёме поступлений займов. В 2022 году продолжилась реализация ранее начатых проектов на сумму 3 748,2 млн долларов, из которых освоено 82% или 3 065,4 млн долларов. Погашен основной долг на 1 105,9 млн долларов, выплачены проценты на 279 млн долларов, комиссии (единовременная комиссия, комиссия за резервирование займа) – на 12 млн долларов», — приводятся данные в заключении.

Кроме того, в 2022 году на валютный счёт Министерства финансов в Нацбанке поступили средства от программного займа Международного Банка Реконструкции и Развития в сумме 345,7 млн евро с целью финансирования дефицита бюджета в 2023 году.

«При планировании бюджета фактически не проводится анализ источников финансирования дефицита бюджета даже на среднесрочную перспективу. Финансирование происходит по факту прогнозируемого объёма расходов и доходов, без просчета долгосрочных рисков и определения источников погашения», — обращают внимание в аудиторской палате.

Подходы к оценке госдолга нужно менять

Объём дефицита бюджета напрямую влияет на уровень государственного долга, который по состоянию на 1 января 2023 года составил 25,3 трлн тенге или 24,6% к ВВП, что в целом не превышает предельный уровень, установленный Концепцией управления государственными финансами в размере 32% к ВВП к 2030 году. Однако при условии параметров дефицита бюджета в 3,3% существует риск увеличения правительственного долга до 49% к ВВП к 2030 году, поскольку темпы его роста значительно опережают среднегодовые темпы роста ВВП. К слову, за последние 15 лет темпы роста правительственного долга составили в среднем 28%, ВВП – 15%.

Основную долю в структуре государственного долга занимает правительственный долг – 22 трлн тенге или 86%. Из них: долг Нацбанка – 2,2 трлн тенге или 8%, долг местных исполнительных органов – 1,8 трлн тенге или 6%. По данным на 1 января 2023 года, правительственный долг вырос на 3,3 трлн тенге или на 18%, привели тревожную статистику госаудиторы.

«Необходимо отметить, что согласно методологическим особенностям формирования лимита правительственного долга, имеет место его прямая зависимость от уровня дефицита бюджета. Согласно Правилам, лимит правительственного долга определяется суммой лимита правительственного долга на конец года, предшествующего планируемому финансовому году, и общим объёмом финансирования дефицита республиканского бюджета. По оценкам ВАП, данный подход является недостаточным для прогнозирования будущих рисков в целях принятия эффективных бюджетных решений в части повышения доходов и/или сокращения расходов в ближайшей перспективе. Международная практика опирается на документы, содержащие средне- и долгосрочные бюджетные прогнозы через призму анализа бюджетной устойчивости (fiscal sustainability). Так, согласно рекомендациям ВАП, в 2022 году правительством впервые разработан аналитический отчет «О бюджетных рисках и долгосрочной устойчивости государственных финансов до 2050 года», в котором определены основные сценарные прогнозы, основанные на цене на нефть, углеродной нейтральности, демографическом прогнозе, уровне дефицита бюджета и др. Также правительством определены ограничительные ковенанты по уровню долга. Однако исполнение заявленных параметров не рассматривается в отчете правительства», — отмечают в ВАП.

В Палате полагают, что необходимо проведение анализа управления долгом, позволяющего оценивать будущие риски принятия обязательств, чувствительности расходов и платежей к процентным ставкам и обменному курсу, временной интервал по выплате основного долга и процентов для будущих поколений, а также определение источников погашения долга.

«Все это даст возможность проследить перспективы текущей бюджетной политики с точки зрения устойчивости бюджетной системы в будущем. Кроме того, по рекомендациям ВАП введена персональная ответственность за неэффективное привлечение внешних займов. Теперь неосвоение средств внешнего займа в срок, установленный договором займа, влечет штраф на должностных лиц в размере 100 МРП. Более того, при формировании бюджета полагаем возможным внедрить показатель бюджетного разрыва (fiscal gap), в котором связываются показатели доходов, расходов бюджета и параметров государственного долга на выбранном временном интервале. Результатом расчета бюджетного разрыва является конкретное целевое значение, на которое требуется изменить показатель дефицита бюджета», — говорится в заключении.

Замечание госаудиторы сделали и по поводу того, что при осуществлении мониторинга госдолга правительством не учитываются долговые обязательства субъектов квазигосударственного сектора, которые в случае неспособности платить по счетам, по сути, становятся обязательствами республиканского бюджета. К примеру, из республиканского бюджета за 2020-2021 годы использовано 55 млрд тенге в рамках расходов министерства сельского хозяйства для субсидирования ставки купонного вознаграждения по долговым облигациям АО «НУХ «КазАгро», а также в 2022 году — 29 млрд тенге в рамках расходов министерства индустрии и инфраструктурного развития для субсидирования ставки купонного вознаграждения по долговым облигациям АО «НК «Қазақстан темір жолы».

«В этой связи, учитывая важность надёжной и своевременной информации по государственному долгу, правительству рекомендуется при формировании и исполнении бюджета представлять информацию по долговым обязательствам не только правительства и местных исполнительных органов, но и субъектов квазигосударственного сектора», — адресовали рекомендации правительству в ВАП.